淺析行政複議受案範圍
【內容摘要】：行政複議的受案範圍是指行政複議機關受理行政複議案件的範圍，它是行政複議制度的核心內容之一。伴隨著法治水平的提高，行政機關行政管理職權日益加強，各類行政爭議也不斷湧現。然而，我國《行政複議法》所確定的行政複議受案範圍具有一定的侷限性，限制了相對人的權利。因此擴大行政複議受案範圍，切實保障相對人的權利顯得十分必要，這也是法治政府建設的必然要求。
【關鍵詞】：行政複議 受案範圍 具體行政行為 抽象行政行為
行政複議受案範圍，是指行政相對人認為行政機關作出的行政行為侵犯其合法權益，依法可以向行政複議機關請求重新審查的行政行為的範圍，包括可申請複議的行政行為的範圍和不可以申請行政複議的事項的範圍。隨著我國社會經濟的發展和民主法治的進步，行政機關行政管理職權日益加強，各類行政爭議也不斷湧現。然而，我國《行政複議法》所確定的行政複議受案範圍具有一定的侷限性，限制了相對人的權利。因此修改和完善《行政複議法》，擴大行政複議受案範圍，切實保障相對人的權利顯得十分必要。
一、我國行政複議受案範圍的現狀
我國《行政複議法》第二章規定了行政複議受案範圍，形成了以列舉式與概括式相結合為基礎，排除條款為補充的行政複議受案體系。
（一）《行政複議法》規定的具體行政行為受案範圍
《行政複議法》第六條規定的具體行政行為的受案範圍有11項，即（1）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（2）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；（3）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；（4）對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（5）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；（6）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；（7）認為行政機關違法集資、徵收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（8）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；（9）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；（10）申請行政機關依法發放撫卹金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；（11）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。第六條規定中的前10項列舉了可以申請行政複議的七種作為情形和三種不作為情形，第1l項則屬於概括性條款，這就意味著除去上述10項情形外，其他具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織合法權益的，也可以申請行政複議。
（二）《行政複議法》規定的抽象行政行為審查範圍
《行政複議法》第七條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政複議時，可以一併向行政複議機關提出對該規定的審查申請：(一)國務院部門的規定；(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；(三)鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。”
（三）行政複議受案範圍的排除事項
《行政複議法》第八條規定了兩類不屬於行政複議範圍的事項：一是行政處分或其他人事處理決定。行政機關在行政系統內部或該行政機關內部進行的管理行為。如行政機關內部的人事管理、工作管理等等。它具有以下顯著特點：（1）內部行為是行政機關內部管理自身的行為，它的效力是涉及本單位及工作人員，不直接影響外部相對人的權利、義務；（2）內部行為行使的是內部許可權，這種許可權對行政系統外部不具有法律效力。二是對民事糾紛的處理。即“不服行政機關對民事糾紛做出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”。行政調解是一種特殊的行政行為，具有法律效力。對於調解行為如有不服，可按民事訴訟程式進行，而不在行政複議範圍之內。
二、現行行政複議受案範圍的侷限
迄今為止，我國現行行政複議受案範圍僅限於外部的、具體的的行政行為。隨著我國市場經濟體制的建立和民主法治的進步，現行受案範圍明顯滯後，已不適應社會發展的需要，其侷限性大大制約了行政複議的發展。
（一）對抽象行政行為行政複議的規定十分侷限
我國《行政複議法》的規定，行政複議審查物件主要是具體行政行為。我國現行的《行政複議法》也只是將規章以下的抽象行政行為有條件地納入行政複議範圍，對大部分抽象行政行為仍然不能發揮監督作用。而在行政機關的行政活動中，具體行政行為確實佔有一定的比重，但更多的還是行政抽象行為，行政抽象行為不僅適用範圍廣，而且還具有反覆適用性。所以，一些違法的行政抽象行為侵害相對人權益的機會也越多範圍也越廣，《行政複議法》審查部分抽象行政行為的侷限性，實際上致使大量的、主要的行政侵權行為處於真空地帶。
（二）內部行政行為沒有納入到可申請行政複議的範圍
《行政複議法》第八條規定了兩種情形不能申請行政複議，一是公民、法人或其他組織不服行政機構作出的行政處分或者其他人事處理決定的，二是不服行政機關就民事糾紛作出的調解或者其他處理的。根據《行政複議法》規定，行政機關工作人員對行政機關的獎懲、任免等決定不服的，不能申請複議，即內部行政行為目前還只能通過內部管理機制或者訴訟來解決。可見，我國《行政複議法》明文排除了行政複議對內部行政行為的適用。一直以來，諸如公務員的招用，學生的招生、錄取、獎勵等視為內部行政行為，當事人不服只能申訴，沒有其他的救濟渠道。這造成了在實踐中外部行政行為與內部行政行為行政複議的分離。當行政機關己不能再提供適當的救濟，作為公務員其合法權益仍得不到保障時，又不被允許向人民法院起訴，這等於剝奪了公務員獲得司法的最終保障和救濟的權利。
（三）對行政不作為行政複議的規定過於狹窄
我國《行政複議法》第六條所規定的行政複議範圍中，有三種物件屬於不作為的具體行政行為：(1)認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證等證書，或者申請政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；(2)申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；(3)申請行政機關依法發放撫卹金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的。我國《行政複議法》僅僅列舉了以上三種不作為可以提起行政複議，其範圍顯然過窄。我國這一列舉性的規定無法解決實踐當中出現的許多問題，人民的合法權益難以得到全面保障。事實上，行政不作為的事例履見不鮮，已經成為政府工作的“大敵”。自從行政問責制度建立以後，一些行政機關為了避免擔責任，會有意繞開職責，不履行或者不正確履行職責，極大地損害了行政相對人的合法權益。存在上述現象的原因，主觀上是我們對行政不作為不夠重視，缺乏正確認識，客觀上是行政不作為具有隱蔽性，使我們難以發現和認定。由於行政不作為現象的大量存在，而得不到有效的救濟引發的社會危害不容忽視。
三、突破行政複議受案範圍的法律思考
由於我國立法經驗不足以及立法者認識上的侷限性等問題．造成了我國行政複議範圍存在著一些缺陷，並在實際工作中，日益凸顯。所以擴大我國行政複議範圍成為目前行政複議制度改革的首要問題。
（一）可以將全部抽象行政行為納入行政複議範圍
理論界普遍認為，抽象行政行為是行政機關制定法規、規章和其他具有普遍約束力的規範性檔案的行為。抽象行政行為是行政行為的重要方面，與具體行政行為不同，抽象行政行為可反覆使用於日常執法中，一旦發生違法，將造成大面積的侵犯公民權益。因此，在這種情況下，如果得不到有效解決，將造成嚴重後果，勢必影響政府在公眾中的形象，影響法治國家的程序。
（二）將行政機關的內部行政行為納入行政複議範圍
行政複議法將行政機關的內部人事管理行為，如工資的升降、福利待遇、住房分配等均排除在行政複議的受案範圍之外。有關公務員管理方面的法律制度現在已經基本建立，因此，我們要將行政機關內部的涉及其工作人員的基本權利的管理行為納入行政複議受案範圍之內，具體可以分為兩類：一類是公務員的錄用、降級降職決定，這類行為分別影響公務員的職業前途、工資、福利等待遇，故涉及公務員的基本利益，不應排除在行政複議受案範圍之外；另一類是公務員的免職、辭退、開除、強令退休等決定。因這類行為涉及公務員自身資格的存廢，對公務員的人身關係有著重要的影響，故應當賦予公務員對這類行為申請行政複議的權利。
（三）拓寬行政不作為爭議救濟渠道
在實踐中，行政不作為的現象大量存在。然而，我國對不合法的行政不作為缺乏有效的法律救濟。為加大對“不作為”複議的救濟力度，建議引入“臨時救濟”措施。不管申請複議的最終結果如何，只要有人申請，就應該立即啟動一種保全措施，促使行政機關及時履行申請人要求履行的某種職責。將行政不作為納入行政複議範圍，使行政不作為的弱勢相對方得到有效的法律救濟，對於消除腐敗現象，抑制社會的弊端具有積極作用。